해양환경보호 관련 국제동향

정창수 박사, 특정해역보전관리연구센터 센터장
이메일: cschung@kiost.ac

1. 서론 (배경)

제35차 런던협약 및 제8차 런던의정서 합동당사국총회가 2014년 11월 3일부터 7일까지 영국 런던 국제해사기구(IMO)[1] 본부에서 개최되었다. 런던협약 및 동 의정서는 폐기물 및 그 밖의 물질의 투기로부터 해양오염을 방지하기 위한 국제환경조약이다. 해양오염원은 크게 보아 선박과 선박이 아닌 것으로 나눌 수 있다. 선박으로부터의 오염 방지는 73/78년도 해양오염방지협약(MARPOL)[2]에서 다루어져 왔다. 선박이 아닌 오염원(예, 육상 기인)의 종류는 매우 많으나 지역조약이 아닌 국제조약인 런던협약 및 동 의정서에서는 투기 이외의 해양오염원을 점진적으로 추가하여 다루어 나가고 있다.   

런던협약은 1972년에 처음 채택되었지만 일반 원칙만을 다루었기 때문에 실효성이 미흡했다. 이후 육상에서의 산업폐기물의 처리능력이 개선되면서 조약체약국들이 해양오염 방지를 구체적으로 이행하기 위한 실무지침 마련 필요성이 대두되었다. 이에 따라 산업폐기물, 하수오니(sewage sludge) 해상소각 및 해양투기를 금지하는 런던의정서가 1996년에 채택되어 2006년에 발효되었다. 현재 기준으로 런던협약은 87개국, 런던의정서는 45개국이 가입하였고, 우리나라는 1992년에 런던협약, 2009년에 런던의정서에 가입하여 폐기물의 해양투기를 억제할 수 있는 중요한 전환기를 마련하였다. 

런던의정서의 주요 목적은 모든 오염원으로부터의 해양환경보호와 해양투기로 인한 오염의 방지, 감축, 배제를 위한 조치를 취하는 것이다. 이러한 목적을 달성하기 위해 (1) 모든 물질의 해양투기 금지 원칙, (2) 사전 예방적 원칙(육상처리 우선 원칙), (3) 오염자 부담 원칙, 그리고 (4) 체약당사국 보고 의무를 두고 있다. 이에 따라, 체약당사국들은 해양투기 현황, 투기해역 환경상태를 매년 총회에 보고해야 한다. 또한 해양투기 저감을 위한 법제도, 조치사항 등 해양투기와 관련된 모든 사항을 주기적으로 총회에 보고하도록 규정하고 있다. 주요 원칙에 따라 ‘런던의정서 부속서 II’는 해양투기 금지원칙에서 예외적으로 제외된 8가지 폐기물[3]과 그 밖의 물질의 해양투기 신청 시, 각 단계별로 반복적인 검토를 거치도록 하고 있다. 또한 상기 물질에 한해서 해양투기 이외의 처리와 처분 대안이 없을 경우에만 해양투기를 허가한다. 투기를 허가한 경우에도 당사국 정부는 해양환경에 대한 악영향을 최소화 할 수 있는 방안 도출과, 투기 후에도 해양환경 영향을 감시하도록 명시하고 있다.

2. KIOST 관련 연구사업 소개

2.1 필요성

육상처리 우선 원칙을 통해 해양투기를 금지하는 국제적인 노력과는 달리 우리나라에서는 중금속 등 유해성분이 상대적으로 높은 하수오니 해양투기가 1997년과 2003년의 유기성폐기물의 직매립 금지 예고와 시행에 따라 10배 이상 급증하여 수산물 안전성과 국민건강에 상당한 위협을 주었다. 우리나라의 폐기물 투기해역은 모두 중국과 일본 해역과 접하고 있고, 투기해역 일부는 이들 국가들과 공동으로 어획하는 수역으로 오염을 이유로 상대국이 불만을 제기하면 국제적인 분쟁으로 비화될 가능성도 있었다. 실제로 런던협약과 런던의정서 당사국으로서 해양투기 현황과 투기해역의 환경상태를 매년 동 조약 총회에 의무적으로 보고하고 있고 상대국들은 우리나라 투기 현황을 모니터링하고 있다. 이에 따라 해양수산부는 런던의정서의 4가지 원칙을 수용하여 투기해역의 환경손실을 최소화하고, 궁극적으로는 육상폐기물의 해양투기 제로(zero)화를 달성하기 위해 “폐기물 해양투기 종합관리시스템 구축” 연구용역사업을 한국해양과학기술원에 의뢰하여 2004년부터 수행하고 있다.

2.2 주요 내용

‘폐기물 해양배출종합관리시스템 구축’ 연구사업의 주요 목적은 우리 정부로 하여금 런던의정서의 사전예방 원칙에 의거하여 해양투기 신청부터 육상처리 실행 가능성 여부 판단 등을 단계별로 평가하여 허가를 결정하고, 부득이하게 해양투기를 결정할 경우에도 적정 투기해역 선정, 투기해역 모니터링을 시행하는 업무를 지원하거나 대행하도록 하기 위함이다. 또한 런던의정서 당사국 준수 의무를 달성하기 위한 시스템을 점진적으로 구축하고, 우리나라 제도에도 수용하여 궁극적으로는 해양투기 제로화를 달성하고자 하는 것이다. 동 관리시스템 구축의 시작으로 2006년에는 “육상폐기물 해양투기관리 종합대책”이 범정부적 정책에 반영되어 당시 증가하고 있던 하수오니의 해양투기를 줄이고, 런던의정서에 가입하기 위한 기반을 마련하는 과학기술 및 정책적 근거를 제공했다. 이후에도 해양투기로 인한 오염부하량을 줄이기 위해 해양투기 처리기준을 개발·제공하였고(2008년), 하수처리오니와 가축분뇨 해양투기 금지(2012년), 음폐수 해양투기 금지(2013년)를 위한 과학기술 및 정책 자료를 제공함으로써 런던의정서의 사전예방원칙의 국내 수용을 지원하고, 인접 국가들의 우려를 무마함과 동시에 전지구적 차원의 해양환경보호 노력에 적극 동참하고 있다.

그림 2. 해양에서의 이산화탄소의 입력 및 제거 기작 (CEFAS, 2013)

3. 국제 동향

3.1 주요 쟁점별 논의 동향

2014년 개최된 런던협약 및 런던의정서 합동당사국총회에서 쟁점화된 주요 사안은 (1) 지구온난화 완화를 위해 해양을 활용하는 해양지구공학활동(해양시비 포함) 관리체계 강화, (2) 해저 광물자원 탐사와 개발 시 해양환경 보호를 위한 규제 필요성 제기, 그리고 (3) 해양투기 현황과 투기해역 환경상태 보고 등 당사국 준수 이행의 필요성이었다.

3.1.1 해양시비를 포함한 해양지구공학활동 관리체계 강화

해양지구공학활동은 기후변화와 그 영향을 경감시킬 목적으로 해양의 자연적인 과정을 인위적으로 조작하는 모든 활동을 총칭한다. 이 활동의 예로는 해양에 철분 등 영양분을 살포하여 일차생산력을 증대시키는 해양시비(marine fertilization), 해수 알칼리도 증가를 통한 대기 중 이산화탄소 격리 등이 있다. 이는 탄소배출권 거래라는 상당한 수익과 연관이 있어 민간업체들의 관심을 증대시켜 왔다. 

그림 2. 해양에서의 이산화탄소의 입력 및 제거 기작 (CEFAS, 2013)

그러나 현재 이러한 활동의 지구온난화 저감 효율성과 환경에 미치는 영향을 과학적으로 명확하게 검토되어 있지 않은 상태이다. 현 상황의 체계적인 관리를 위해 2013년에 해양시비를 포함한 해양지구공학활동을 위한 물질의 배치를 금지하고 예외적으로 과학적인 연구목적의 해양시비만 허용하는 런던의정서 조항이 개정·채택되었다[4]. 개정된 조항은 해양지구공학활동의 정의 및 범위, 과학연구목적의 해양지구공학활동 신청서를 평가하는 지침과 절차 등이다. 2014년 합동당사국총회에서는 예외적으로 허용하는 연구목적의 해양시비인지를 공정하게 평가·자문하기 위한 독립전문가자문단[5] 구성이 집중적으로 논의되었다.

3.1.2 해저 광물자원 탐사와 개발 시 해양환경 보호를 위한 규제 필요성 제기

런던의정서 투기 정의(제4.3조)에 따르면 해저광물자원의 탐사, 개발 공정에서 직접 발생하거나, 이와 관련된 폐기물이나 그 밖의 물질의 처분 또는 저장은 투기에서 제외하고 있다. 그러나 2014년 합동당사국총회에서 공해상의 모든 해저활동을 관리·감독하는 국제기구인 국제해저기구(ISA)[6] 대표는 “최근 해저의 광물자원 탐사와 개발에 대한 국가와 민간기업의 관심이 증대되고 있지만, 환경보호를 위한 국제 규정이나 조항이 미비하기 때문에 런던의정서와 공조하여 해저의 자원관리체계를 강화할 필요가 있다”고 발표를 통해 강조했다. 이런 논의 과정에서 ISA 관할범위가 아니면서 런던협약과 런던의정서 범위에도 벗어난 배타적경제수역 내 해저 광물자원 탐사와 개발에서의 환경관리제도가 미비함이 드러났다. 이에 대한 해결 방안의 하나로 광물자원 탐사와 개발 공정에서 발생하는 처분 또는 저장도 해양투기에 포함시켜 관리할 수 있도록 런던의정서의 개정이 제시되었다. 2014년도 당사국총회는 해저 광물자원 탐사 및 개발과 관련하여 더 많은 정보의 수집 및 새로운 지침 개발에 합의함으로써 동 사안은 향후 주요 쟁점으로 부각될 것으로 예상된다.

3.2 KIOST 연구사업에 미치는 영향

3.2.1 연구목적의 해양시비

해양은 지구온난화 저감을 위한 활용 가능성이 무궁무진하다. 특히 해양시비는 기업들이 탄소배출권 확보를 위한 다른 대안보다 저비용·고효율 가능성을 갖고 있다. 따라서 무분별한 해양시비를 방지하기 위해 해양지구공학활동을 위한 물질 배치가 런던의정서에서 원칙적으로 금지되었지만, 해양환경에 미칠 수 있는 불확실성 제거를 위한 과학연구목적의 해양시비는 예외적으로 허용하고 있기 때문에 우리나라에게는 큰 기회가 될 수 있다. 특히 국내에서는 아직까지 해양시비에 관한 연구가 전무하고, 불확실성 제거 후 국제적인 규제가 풀릴 경우, 탄소배출권 관련 잠재 재원과 기술 확보 차원에서 투자가치를 검토해 볼 필요가 있을 것으로 사료된다. 그러나 예외적으로 허용한 해양지구공학활동을 위한 물질 배치일지라도, 해당 행위 시행으로 환경영향이 예상되는 모든 국가들로부터 사전 동의를 얻어야 하고, 또한 무분별한 활동을 방지해야 한다. 런던의정서 차원에서 당사국이 시행하는 연구목적의 해양시비의 적합 여부를 공정하게 판별하기 위한 독립전문가자문단 구성을 2014년 당사국총회에서 핵심 쟁점사안이었으므로 2015년 총회에서 채택될 것으로 예상된다. 현재 런던의정서 당사국들의 연구목적의 해양시비 관련 움직임도 활발히 진행되고 있고, 해양수산부 또한 런던의정서 개정사안을 국내법에 수용하기 위한 절차를 진행 중에 있다.

3.2.2 심해저 광물자원 탐사와 개발

2014년 런던협약 및 런던의정서 합동당사국총회에서 해저 광물자원 탐사와 개발 과정에서 발생하는 폐기물 및 그 밖의 물질에 대한 체계적인 관리와 해저 광물자원 개발 행위를 평가하는 기관의 필요성이 인식됨에 따라 해저 광물자원 개발 시 환경보호를 위한 규정 및 지침 개발 등의 작업 논의가 2015년도 과학그룹 및 당사국총회에서 활발히 전개될 것으로 예상된다. 법적 구속력이 있는 규정과 지침이 런던의정서에서 채택될 경우, 해저 다금속 광물자원 개발 사업을 수행하는 우리나라도 연구 영역을 넓힐 수 있는 계기가 될 수 있다.

4. 결론 및 정책 제언

4.1 연구목적의 해양시비 활용

앞서 언급된 바와 같이 런던의정서에서는 해양지구공학활동을 위한 물질의 배치를 금지하지만, 연구목적의 해양시비에 대해서는 예외로 허용하고 있다. 단순히 처분을 목적으로 하는 투기와는 달리 배치는 특정한 목적을 위해 해수 중에 가져다 놓는 행위(예: 인공어초)이다. 해양시비의 경우 해양환경에 미치는 불확실성이 제거되고, 긍정적으로 활용할 수 있다는 결론에 도달하여 규제가 완화될 경우 청정개발체제(CDM)[7] 사업권 확보 등 국가 경제에 미치는 영향은 막대하다. 따라서 해양시비 연구를 활성화하여 향후 국제 경쟁력을 확보하고 경제성장에 기여할 수 있는 연구와 기술 축적을 위한 장기적인 전략 마련과 국제협력을 강화할 필요가 있다. 또한 런던의정서 당사국인 우리나라의 전문가를 독립전문가자문단의 일원으로 추천할 수 있다. 동 자문단 설립에 대비하여 당사국들의 자국 내 전문가 탐색과 양성을 위한 움직임도 활발히 전개될 것으로 예상된다. 따라서 우리나라도 해양시비를 포함한 해양지구공학활동 관련 전문인력 양성에 적극 나서야 한다. 우리나라는 국내적으로 2015년 1월부터 기업별로 탄소배출권을 할당 받고, 권리를 매매할 수 있는 탄소배출권거래 제도가 시행될 예정이어서 해양시비 관련 연구는 시기적으로도 상당한 시너지 효과를 얻을 수 있다.

4.2 향후 해저 광물자원 탐사 및 개발 대응

해저 광물자원 탐사와 개발 과정에서 발생하는 폐기물 및 그 밖의 물질로부터 환경을 보호하기 위해 현재 해양투기에서 제외된 규정을 개정하고, 심사·평가 관련 규정과 지침이 채택되어 런던협약과 런던의정서에서 관리될 가능성이 수년 내에 구체화 될 것으로 사료된다. 따라서 해저 석유가스 자원 및 다금속 광물자원 탐사와 개발 사업을 수행하고 있는 우리나라도 런던협약과 런던의정서 합동당사국총회 동향 파악은 물론, 동 분야의 전문인력을 양성하고, 필요에 따라서는 합법적으로 관련 연구와 기술이 활성화될 수 있도록 국내법 수용에 대비해야 할 것이다.

참고문헌

CEFAS (2013) Brief summary of marine geoengineering techniques, LC/SG 36/INF.2

--------------------------------------------------------------------------------

[1] International Maritime Organization

[2] International Convention for the Prevention of Pollution from Ships

[3] 하수오니, 준설물, 생선폐기물, 천연기원유기물, 불활성무기지질물질, 선박플랫폼 또는 기타 해상인공구조물, 강철·콘크리트 재질의 대형물질, Co2 스트림

[4] 우리나라는 호주, 나이지리아와 공동으로 개정안을 제출하였고 일부 수정을 거쳐 채택함. 한국해양과학기술원은 정부의 지침을 바탕으로 주요국가 대표들과 공조하여 개정안을 마련했고, 이는 우리나라가 해양환경 보호에서 중요한 국가로 등장함을 의미함

[5] 런던의정서 부속서 V, 제12항: 당사국은 독립국제전문가 또는 자문단으로부터 부속서 IV, 특히 11항에 적용되는 상황에서 열거된 활동 제안에 대한 상담을 고려해야 함(해당 제안에 대한 과학/기술/사회 또는 경제적 측면을 거론할 수 있음). 적절할 경우, 과학 및 기술적 품질과 관련하여 지지자에 의해 제공된 정보와 데이터에 대한 전문가 심사를 포함함. 11항이 적용되는 상황에서는 잠재적으로 영향을 받는 국가들은 독립국제전문가 또는 자문단으로부터 상담을 받을 수 있음

[6] International Seabed Authority

[7] Clean Development Mechanism