UNCLOS(유엔해양법협약)의 발효(1994.11)는 각국의 해양안보전략의 변화를 가져온 중요한 계기가 되었으며, 이를 둘러싼 갈등구조는 주변국 및 주변해역의 정세변화에 따라 상당한 변화가 있을 것으로 생각된다. 무엇보다도 현재 동중국해와 남중국해에서의 중일 대립구도는 향후 한반도 주변수역이 양국 주도의 해양갈등과 질서 형성의 기본 축으로 형성될 가능성과 동시에 우리나라의 역할도 ‘완충지대’로서의 조정력을 중심으로 형성될 것을 예상케 한다. 이는 한반도 주변수역에서의 해양문제에 대한 대응방향이 주변국과의 정치적 이해를 반영한 해양안보정보가 중요한 근거로 작용해야 한다는 것을 시사하며, 해역관리의 위협성 역시 평시적 수준에서 (준)전시적 상황의 발생 수준까지의 모든 가능성도 내포되어 있다. 논제에서 제시한 ‘분쟁’과 ‘안보’는 사실 두 개의 큰 영역을 의미하면서도, 상호 보완적 관계를 형성하며 각국의 이해 혹은 권익 수호를 위한 원인으로 작용한다. 이는 동북아에서의 해양분쟁이 “해양안보”와 연계되어 “국방”의 요소로 확대될 수 있는 이유이기도 하다. 따라서 향후 한반도를 둘러싼 해양정책 수립의 제반 사항에서 ‘해양안보’가 중요한 고려 요소로 반영되어야 한다.

■ 해양분쟁과 해양 안보의 KIOST에 대한 파급력

1. 해양분쟁과 해양 안보, KIOST의 사업 분야

동북에서의 해양갈등은 ‘연성적’ 성격의 이슈이면서도, 국가 간 역사문제와 국민적 감성, 정치군사적 민감성 때문에 쉽게 ‘경성적 이슈’로 변질되는 특징을 보이고 있다. 이 점은 우리나라의 해양정책 혹은 해역관리정책에서 ‘평시적’ 요소와 ‘준전시적’ 요소가 상호 명확하게 분리되지 않고 혼재되어 나타날 수 밖에 없다는 현실성을 인식하고 추진되어야 한다는 것을 의미한다. 이러한 (정치적)환경을 반영하여, KIOST는 먼저 순수 관할해역 관리를 위한 DB 구축 사업측면에서 해양과학조사에 대한 절차 규정과 대응매뉴얼, 해상에서의 법집행 및 ADIZ에 대한 대응방향 설정 등의 사업을 수행하고 있다. 또한, 조사 영역에서는 순수 해양과학적 접근, 법적 측면에서는 ‘준군사적’ 혹은 ‘군사적’ 측면까지를 포괄하며 접근하고 있으며, 주변국의 해양을 대상으로 한 해양과학조사의 접근 및 결과의 해석 역시 ‘관할해역의 과학적 관리’ 측면과 함께 ‘(준)군사력 활용’에 관한 사항과도 연관되어 있다. 최근 몇 년 동안 수행한 사업은 “영유권 문제 대응”, “해양경계획정 관련 사업”, “최외곽 도서의 관리방안”, “해양과학조사 대응매뉴얼” 작성, “해양정보 구축사업”, “해상에서의 법집행세력 충돌”에 대한 대응방향, “ADIZ”에 대한 국제법적 해석과 대응, “동북아평화협력 구상의 해양을 통한 이행”, “독도기본계획 및 시행계획수립연구”를 포함하여 해양의 특성연구 등에 관한 해군관련 사업 등이다.

2. 주요 내용

KIOST가 수행한 최외곽 도서의 관리방안은 지역해 내부의 패권확보 대립과 같이 주변국의 갈등이 점진적 도서 거점 구도를 통해 형성되는 것에 대한 방어적 측면에서 수행되었다.

일례로 독도기본계획 및 시행계획 수립연구, 해양경계획정 관련 사업 등은 그 주요 대상이 ‘독도’와 ‘해양관할권 확보’를 목적으로 한다. 다만, 이들 영역에는 독도와 주변수역이 갖는 ‘자원’, ‘활동’, ‘군사’적 가치를 포괄적으로 함유하고 있다는 점에서 해양갈등에 대한 적극적 대응사업이면서, “해양안보”의 영역도 중요한 가치로 설정하고 진행된다는 것을 알 수 있다. 또한, 중국이 2013년 동중국해에 설정한 CADIZ(Chinese Air Defense Identification Zone)는 EEZ 상공에서의 비행을 위한 중요한 제약으로 작용한다는 점에서 전체의 EEZ 및 대륙붕 활동과도 무관할 수 없다. 즉, 연안국의 ‘군사적 이익’이 평시적 측면에서의 활동까지를 포괄적으로 제한할 수 있는 요소로 작용한다는 점에서 ”경성이슈”가 “연성이슈”까지 억제하는 요소로 해석될 수 있다. KIOST의 사업 영역에서 이들 ‘경성’과 ‘연성’적 요소를 포괄하여 접근한 것은 “동북아평화협력 구상의 해양을 통한 이행”사업으로, 국제적, 그리고 한반도 주변수역에서 강하게 대두되는 ‘비전통적 안보위협’ ¹⁾ 에 대한 공동대응의 긴요함이 직접적 동기로 작용하였다.

1) 비전통적 안보위협은 ‘전통적 안보위협’에 대한 말로서, 전통적으로 국가간 상호 위협요소였던 군사력 이외의 요소로 인해 발생하는 위협요소를 말한다. 따라서 비전통적 안전(Non-Traditional Security) 위협은 일종의 “새로운 안전위협”에 해당하며, 현재 다수 국가의 생존과 발전 과정에서 직면하는 가장 중요하고 현시적 위협으로 대두되고 있다.

KIOST의 추진 과제는 이러한 상호 전환의 특징을 고려하되, 지역해 “국가”가 아닌 지역해 “국민”이 공통적으로 직면하고 있는 “생존적 안전”의 문제를 중심으로 과제를 도출하였다. 이는 ‘국가’의 안전 개념보다는 ‘연성적’ 요소가 강하고, 상호 협력의제의 접근 한계와 상호 의존성을 비교적 명확하게 설정할 수 있기 때문이다.

■ 국제동향

1. 주요 쟁점별 논의 동향

한중일 삼국을 중심으로 하는 동북아 지역은 지정학적 측면 뿐 아니라, 정치, 군사, 역사적 영역에서 복잡한 상호관계를 형성하고 있다. 따라서 현재 동북아 지역패권의 문제는 단순히 국가 간 혹은 특정 지역해에 제한된 문제로만 볼 수는 없다. 중국의 일대일로(One Belt, One Road, 一帶一路)”, AIIB(Asian Infrastructure Investment Bank, 아시아인프라투자은행)의 출범 등도 지역적 협력을 기조로 하나, 중국의 지정학적 전략이 내재된 개념에서 이해해야 하며, 미국 중심의 국가들에게는 기존의 동맹구도를 위협하는 새로운 질서형성의 원인으로 가동되기에 충분하다. 또한 최근 일본의 집단적 자위권 확보와 남중국해 분쟁에 대한 적극적 개입의지 등도 군사적 우경화 작업으로 해석된다는 점에서 볼 때, 동북아를 중심으로 하는 패권경쟁은 사실상 ‘국방안보’적 측면에서의 대립과 연대가 형성되어 있다는 점에서 하나의 경성 이슈가 복수의 경성적 이슈와 연계되어 전략화 되는 특징을 보인다. 나아가 최근 일본 자민당이 자국 EEZ 권익 보호를 목적으로 해양과학조사 규제를 포함한 법안을 추진하는 사례는 그 결과의 지향성이 지역적 분쟁에 대응하는 형태로 어떻게 진행 될 수 있는가를 잘 보여주는 사례다. 법안의 기본적 취지는 해양관련 사항에 대하여 일본이 적극적 해석과 국내법적 수용을 통해 이행하겠다는 의지도 함께 내재되어 있지만, 특히 EEZ와 대륙붕 조사, 이용, 개발, 보전에 대한 종합적 계획을 강조하고 있다는 점에서 주변해역의 지정학적 갈등 구조와 연계하여 주의가 필요하다. 법 초안에서 기존 법률에 대한 일부 추가 사항은 다음과 같다.

〈표 1.〉 일본의 EEZ와 대륙붕 종합적 이용에 관한 법률과 현행 법률의 차이

주의할 것은, 금번 법안은 주로 동중국해에서 발생하는 중국의 일방적 자원개발과 해양조사, 플랫폼 건설 등에 대한 법집행 근거를 확보하고, 내국인에 의한 해양자원 개발 참여 장려를 위해 추진되는 ‘분쟁대응형’을 동시에 예상하고 있다는 점이다. 일본이 현재까지 주변해역에서의 패권다툼에서 즉각적·실무적 대응력에 한계가 있었던 반면, 금번 법의 제정 방향은 국제규범에 대한 자신감과, 필요시 국제정세에 따른 재량적 해석권을 확보하려는 의도로 해석된다. 따라서 향후 주변국의 태도에 대한 적극적인 법집행 근거 확보와 관할해역 이용·개발 촉진을 위한 자국민의 해양활동 촉진, 외국에 대한 적극적 통제권 강화를 위한 국내법 정비 강화로 방향이 전환될 것으로 사료된다.

2. KIOST 연구사업에 미치는 영향

한반도가 직면하고 있는 지정학적 상황과 소위 ‘분쟁’과 ‘안보’라는 영역은 최근 국제화와 기후변화에 따라 새롭게 등장하는 ‘비전통적 위협요소’에 의해 더욱 확대경향을 보이고 있다는 점을 고려할 때, KIOST의 해양정책, 혹은 국가해양정책 수립의 근간 역시도 순수 해양과학조사와 함께 ‘준군사적’ 수위의 해양안보에 대한 관련 정보를 연관하여 접근해야 할 것이다.

그간 다수 영역의 사업에서 기존의 전통적 해양안전 위해요소와 함께 비전통적 안전위해요소가 점진적으로 증대되고 있다는 사실은 KIOST 해양정책 분야가 “해양안보”를 포괄하는 측면에서의 “해양분쟁 대응”을 목적으로 하며, 연구범위에 있어서도 ‘정치외교학’, ‘지역학’, ‘국제법(해양법포함)’, ‘해양에 대한 과학정보 DB’에 대한 해석력을 확보하고 있다는 의미이다. 이는 향후 해양을 매개로 하는 제반 해양문제 현안 해결과 정책 설정, 의사결정 지원을 위한 해석의 틀로 자리할 것이며, KIOST의 해양정책 분야 연구가 한반도, 동북아 해양갈등과 연구영역을 설정하는데 뚜렷한 비교 우위를 점하는데 조력할 것으로 판단된다. 종합적으로 볼 때, 보다 적극적인 의미로 전환되고 있는 ‘안전’의 개념과 국제화로 인한 복잡화고 다원화된 위협요소에 즉각적·효율적인 대응정책 설정을 위해서는 평시적 측면의 해역관리 요소와 함께 (준)군사적 측면에서의 해양안보, 지역해 공동의 협력요소로서의 비전통적 안보요소 까지를 포괄하여 접근하여야 하며, 나아가 해양정책분야 연구의 다양화와 범위 확대가 요구된다 하겠다.

■ 결론 및 정책제언

동북아에서의 전통적 해양위협요소인 해양 분쟁은 소위 ‘경성이슈’로 분류될 수 있으며, 주로 일방의 성장이 타방 당사자에게는 위협적 요소로 작용한다는 점에서 지역해 전체로 확대되는 현상까지 발전하기도 한다. 무엇보다도 우리나라 해양정책은 한반도 주변수역이 남북한의 특수한 환경 및 대륙세력(중국)과 해양세력(일본, 미국)의 충돌 환경에 노출되어 있으며, 세력균형과 현질서 고착을 위한 대립구도의 장기화가 예상된다는 점에서 사실상 세력간 충돌의 ‘완충지대’로 설정된 상황에서의 조정력을 강화할 필요가 있다. 문제는 ‘해양안보’의 범위 설정과 더불어 남북한 대립상황 및 동북아 해양패권 분쟁의 가속화 등 해양안보정보의 ‘목적’을 기준으로 할 때, 그 범위는 “군사적” 목적의 해양안보정보와 “비군사적” 목적의 정보를 통합하고, 그 적용과 활용은 ‘군’ 및 ‘경’의 영역으로 구분하여 접근할 필요가 있다. 또한, 해양을 매개로 하는 모든 위협요소에 대응력을 제고하기 위한 정보의 확대 또한 절실하다. 최근 해양안보 영역에서의 비전통적 위협요소는 광범위성과 다양성, 돌발성, 상호작용성 등의 특징을 가지고 있으며, 이중 상호작용성이라 함은 비전통적 안전(보)이슈가 언제든지 전통적 안전이슈로 전환될 가능성을 말한다. 한반도 주변수역과 우리 국민에게 현안문제로 대두될 수 있는 해양안전문제와 주변해역에서 등장하는 비전통적 안보이슈는 결국 전통적 해양안보 확보를 위한 전략이 국방, 혹은 해양경비세력의 고유 기능이자 점증되는 위협요소에 대응하기 위한 전략수립으로 정식 편제되어야 한다는 것을 의미하며, 이는 한반도 해양이 직면하고 있는 시대적 요청이기도 하다.

| 해양정책연구소 양희철 소장